К ПРОБЛЕМЕ ЗАЩИТЫ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В УСЛОВИЯХ ВОЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И УКРАИНСКИЕ РЕАЛИИ
Аналитическое издание «Юрист&Закон»
Випуск №12
Военная агрессия на Востоке нашей страны заставляет не только вооруженно защищать свои границы, но и решать проблемы с существующими российскими инвестициями, деятельностью компаний, собственниками которых являются граждане вражеской для нас страны. Указанная проблема на законодательном уровне по сей день адекватно не решена и получила неоднозначные оценки от экспертов, научных работников. В такой непростой ситуации, по нашему мнению, эффективно может помочь исторический опыт, демонстрирующий цепочку мер, принятых российской властью в прошлом, в условиях военных действий, происходивших во время Первой мировой войны.
Напомним, мировой конфликт начала ХХ ст. произошел между двумя воюющими блоками: силами Антанты, в которую входили Французская республика, Российская империя, Великобритания, США, и Четвертным Союзом, который объединял Австро-Венгерскую, Немецкую, Османскую империи, Болгарское царство.
До начала Первой мировой войны в законодательстве Российской империи превалировал принцип равноправия между отечественными и иностранными подданными, которые занимались предпринимательской деятельностью. Иностранцы имели право заниматься экономической, хозяйственной и другими видами деятельности на всей территории государства, при условии уплаты соответствующей государственной пошлины. Правовой режим иностранных инвестиций устанавливался соответствующими нормативно-правовыми актами государственной власти. Вариативность предписаний закреплялась отдельными международными соглашениями и конвенциями, заключенными Российской империей.
Начало Первой мировой войны и необходимость выполнения Российской империей своих союзнических обязательств втянули страну в молох военных действий. Это, бесспорно, не могло не повлиять на правомочности иностранных предприятий и на смену правового режима иностранных инвестиций. Защищая свои национальные интересы, российское правительство развернуло ликвидационную политику, направленную против немецких, австрийских, венгерских и турецких подданных и их компаний. Сразу после начала военных действий Российская империя прекратила свою внешнеэкономическую деятельность с государствами-противниками, а действующие международные соглашения, декларации, конвенции, заключенные с вражескими странами, были аннулированы. Понятно, что прежде всего к вражеским странам относились государства Четвертного союза.
За период с 1914 по 1917 годы был принят ряд законодательных актов, лишивших физических лиц – иностранцев и юридических лиц – предприятий с иностранными инвестициями Германии, Австро-Венгрии и Турции имущественных и неимущественных прав, в том числе возможности заниматься предпринимательской деятельностью. Именно на отдельных документах, получивших название «чрезвычайное законодательство» в сфере предпринимательской деятельности и изменивших существующий режим иностранных инвестиций, мы и остановимся.
Первым документом в сфере хозяйствования в условиях военного времени был Именной Указ Правящего Сената «О правилах, коими Россия будет руководствоваться во время войны 1914 г.» от 28 июля 1914 года. Он был вызван развертыванием военных действий на фронтах Первой мировой и стал соответствующей реакцией правительства Российской империи на начало военных действий в Европе. Учитывая проблемы, возникшие перед российской властью, законодатель поставил себе целью установить такой правовой режим предприятий с иностранными инвестициями, который отвечал бы тогдашним условиям. Так, в соответствии с содержанием документа подданные государств, придерживающихся в войне нейтралитета, могли беспрепятственно продолжать свою хозяйственную деятельность в Российской империи при условиях соблюдения норм и положений чрезвычайного законодательства. Подданные воюющих с Россией государств лишались всяких льгот и преимуществ, которые устанавливались предписаниями ранее заключенных международных договоров. Права же иностранных граждан продолжали оставаться неприкосновенными и неизменными. Первый нормативно-правовой акт чрезвычайного законодательства Российской империи не вводил дискриминационные или другие запретные меры для предприятий с иностранными инвестициями, а только лишал их предварительно предоставленных льгот и преимуществ.
Успешные военные операции российской армии на Юго-Западном фронте осенью 1914 г., безусловно, влияли на государственную политику относительно регулирования иностранной инвестиционной деятельности. Так, Постановлением Совета министров «Об установлении временных ограничений в отношении приобретения прав на недвижимые имущества, а также заведования ими, поддаными государств, которые состоят в положении войны с Россией» от 22 сентября 1914 г. были приняты решительные меры относительно ограничения гражданской правоспособности юридических и физических лиц подданных государств, воюющих против России. Законодатель запретил им заключать ряд сделок, выступать стороной в договорных отношениях, лишал права частной собственности на недвижимое имущество, не разрешал осуществлять валютные платежи, принимать участие в операциях на фондовом рынке, покупать ценные бумаги, акции и паи, выпускавшиеся российскими акционерными компаниями.
Выходцам из Германии, Австро-Венгрии и Турции запрещалось принимать участие в собрании акционеров компании. В случае нарушения соответствующих предписаний виновных лиц ожидали санкции в виде тюремного заключения сроком от четырех месяцев до одного года или штраф в размере от 1 тыс. до 25 тыс. рублей. За поступлением и расходованием денежных и оборотных средств предприятий, акционерных обществ и других компаний с иностранными капиталом, инвесторами которых были подданные государств, воюющих против России в частности и военного блока Антанта в общем, устанавливался постоянный надзор со стороны государства.
Вводя ограничения, устанавливая разные санкции, законодатель старался защитить национальные интересы страны, предупредить возможное негативное влияние на внутреннюю экономическую ситуацию от внешнеполитических обстоятельств, связанных с ходом войны. Однако желательного результата сразу достичь не удалось. Помешало этому отсутствие механизма реализации, который должен был быть разработан Советом Министров. Следовательно, в повестке дня возникла проблема слаженности всех элементов государственного механизма и эффективной стратегии применения ограничительных мер к подданным вражеских государств.
Первым шагом на этом пути стало создание 17 октября 1914 г. специальной межведомственной комиссии. Она разработала ряд нормативных актов, которыми устанавливала на территории государства более жесткие ограничения предпринимательской деятельности для подданных воюющих против Антанты стран.
Новые политические тенденции отразились в Постановлении Совета Министров под названием «О выборке поддаными воюющих с Россиею государств промышленных на 1915 год свидетельств» от 11 января 1915 г. В соответствии с содержанием документа все общества, в составе которых находились подданные воюющих против России стран, и предприятия, функционирующие на иностранных инвестициях и образованные подданными Австро-Венгрии, Германии и Турции, которые занимались хозяйственной деятельностью в пределах Российской империи, за первый квартал 1915 года облагались промышленным налогом в двойном размере. Кроме того, относительно такой категории субъектов хозяйствования начиналась ликвидационная процедура, которая должна была завершиться до 1 апреля 1915 г.
В заключительных положениях Постановления законодатель подчеркнул, что обозначенные предписания могут быть пересмотрены, в том числе не в пользу иностранных хозяйствующих субъектов, а к инвесторам из враждующих стран могут быть применены дальнейшие ограничения в зависимости от воли государства.
Следующим нормативно-правовым актом чрезвычайного законодательства стало Постановление Совета Министров «О землевладении и землепользовании в Государстве Русском австрийских, венгерских, германских или турецких подданых» от 2 февраля 2015 г. Предписания первой части документа распространялись на всю территорию Российской империи и устанавливали ряд ограничений для юридических и физических лиц, подданных государств, воевавших с Россией. Им запрещалось приобретать право собственности на недвижимое имущество. Все сделки, осуществленные такими лицами, считались недействительными и подлежали аннулированию. Недвижимое имущество, приобретенное в довоенное время, подлежало продаже на публичных торгах, причем средства, вырученные от реализации имущества, государство не конфисковывало, а оставляла продавцу. Права юридических и физических лиц на недвижимое имущество, возникавшие на основании договора аренды, утрачивали силу через год со дня публикации анализируемого нами Постановления, а именно 1 апреля 1916 г. Лица, которые отказывались выполнять все вышеприведенные законодательные предписания или продолжали фактически владеть и пользоваться недвижимым имуществом, подлежали депортации за пределы России на основании соответствующего судебного решения.
Вторая часть документа содержит нормы, распространявшие свое действие на отдельные регионы Российской империи. Так, на губернаторов Волынской, Подольской, Херсонской, Таврийской губерний возлагались обязанности подготовить списки юридических и физических лиц, граждан воюющих против России стран, с перечнем принадлежащего им на правах собственности имущества. Такие списки рассылались полицейским и волостным управлениям, а также сельским управам. В течение шести месяцев иностранцам давалось право добровольно распродать собственное имущество. Несоблюдение правительственных предписаний влекло конфискацию имущества и распродажу его на публичных торгах. Законодатель оставлял за собой право изменять предписания этого Постановления для территорий, на которые длились боевые действия.
Уменьшением гражданской правоспособности юридических лиц, функционировавших на иностранных инвестициях, государственная власть не ограничилась. Претерпело изменения и трудовое законодательство. Так, выходцам из Австро-Венгрии, Германии и Турции запрещалось возглавлять предприятия, занимать любые руководящие должности, входить в состав правления, советов и комитетов и т. п. Такие лица отстранялись от управленческой работы. На предприятиях они могли выполнять только отдельные исполнительные функции.
Во исполнение всех правительственных постановлений в марте 1915 года общим решением Министра финансов и Министра торговли и промышленности предполагалось создание правительственных инспекций, на которые возлагалась обязанность государственного надзора за хозяйственной деятельностью перечисленных ниже юридических лиц, с таким составом участников, а именно: если в составе акционерного общества или его администрации были подданные воюющих с Россией государств; отечественные субъекты хозяйствования или предприятия с иностранными инвестициями дружеских стран, продававшие свои активы подданным Германии, Австро-Венгрии или Турции; торгово-промышленные предприятия, принадлежавшие подданным стран Четвертного союза.
Наличие кредиторских обязательств у предприятий с иностранными инвестициями затягивало ликвидационную процедуру. Именно поэтому возникла необходимость в ограничении прав отечественных кредиторов, выдававших займы субъектам хозяйствования воюющих с Россией государств. Проблема решалась подзаконным актом под названием «О воспрещении выдачи кредитными установлениями непреятельским подданым платежей и вкладов, а также допуска сих лиц к безопасным ящикам» от 22 мая 1915 г.
Документом запрещалось государственным, общественным и частным кредитным учреждениям выдавать займы любым иностранным предприятиям воюющих с Россией государств, занимавшихся хозяйственной деятельностью на территории Империи или за ее пределами, на сумму, не превышавшую 500 рублей. Предоставление большего размера ассигнования требовало отдельного разрешения Министра финансов или начальника губернии по месту нахождения юридического лица.
Вторая часть Указа категорически запрещала предприятиям с иностранным капиталом заключать с финансовыми учреждениями договоры аренды банковских ящиков. Действие существующих договоров прекращалось без выплаты соответствующих процентов. Ограничивая интересы иностранных предприятий и в то же время отечественных кредиторов, государственная власть продолжала политику защиты национальных интересов, обусловленную условиями военного времени. Под действие этого Указа не подпадали собственники промышленных предприятий, находившиеся под надзором правительственных инспекторов. Такие меры считались достаточными для предотвращения неправомерных финансовых операций подданных воюющих с Россией государств.
Заключительные положения документа устанавливали уголовную ответственность. Так, санкция ст. 5 Указа предусматривала санкции для лиц, нарушивших указанные предписания, в виде ареста или штрафа в размере 300 рублей.
Отдельно следует остановиться на законодательном акте, расширявшем полномочия центральных органов исполнительной власти в сфере контроля за осуществлением хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций. Речь идет о Постановлении Совета министров «О предоставлении Совету Министров особых полномочий в отношении акционерных обществ, действующих на основании утвержденных в Империи уставов» от 1 июля 1915 г.
Постановление возлагало на правительство обязанность проведения постоянного мониторинга и надзора за предприятиями с иностранными инвестициями государств, воевавших с Россией и в соответствии с существующим законодательством продолжавших действовать на территории Империи. Над этой категорией субъектов хозяйствования устанавливалось временное государственное управление без закрытия предприятия. Кроме того, правительство должно было сформировать четкий перечень предприятий, в которых руководитель или собственник активов был подданным воюющего против России государства, а его деятельность представляла угрозу интересам Империи. К таким обществам правительство применяло ликвидационную процедуру, в ходе которой государство брало на себя обязательство гарантировать охрану непредъявленных или непогашенных прав кредиторов.
В то же время предписания Постановления предусматривали определенные исключения из приведенных правил. Так, российское правительство временно разрешило юридическим лицам продолжать предпринимательскую деятельность под собственным надзором при условии, если результаты их деятельности будут признаны полезными, прежде всего для военно-оборонных интересов страны.
Ухудшение военной ситуации на фронтах Первой мировой войны весной 1916 года не могло обойти политику государственной власти в сфере иностранного инвестирования. Начатые ликвидационные меры получили свое дальнейшее развитие. Постановлением Совета министров от 7 мая 1916 г. все ранее предоставленные льготы субъектам хозяйствования, инвесторами и учредителями которых были подданные воюющих против России государств, отменялись. Вместо этого вводился тотальный запрет на деятельность торговых, промышленных предприятий, акционерных компаний с иностранным капиталом. Их правоспособность и дееспособность полностью ограничивалась. Игнорирование и несоблюдение новых законодательных требований влекло уголовную ответственность.
Таким образом, начало Первой мировой войны ознаменовалось внедрением новой политики чрезвычайного законодательства, которая изменяла правовой режим иностранных инвестиций. Правительственные меры в этой сфере претерпели определенную радикализацию. Переходя от отдельных ограничений инвестиционной и предпринимательской деятельности подданных иностранных государств, воюющих против России, в 1914 году, к законодательству 1915 – 1917 годов, направленному на полное вытеснение участия подданных Германии, Австро-Венгрии и Турции из экономической жизни страны, правительство всячески старалось обезопасить национальные интересы. Процесс ликвидации так называемого вражеского капитала стал главной задачей правового регулирования иностранного предпринимательства в годы Первой мировой войны и охватил все сферы деятельности физических и юридических лиц стран – участников Четвертного блока.
ВЫВОД:
Итак, выявленные законы и подзаконные акты Российской империи демонстрируют нам ее политику во время военного положения, а историческое прошлое подтверждает, что в условиях военно-политической ситуации должно быть принято чрезвычайное законодательство, которое станет средством защиты национальных интересов государства.