ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ КАК СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ЦЕЛЬ

Аналитическое издание «ЮРИСТ & ЗАКОН»
№43 (389) от 24.11.2016 года
Рубрика «Компетентное мнение»

Охрана земель и борьба с их деградацией — проблемы, которые сегодня во всем мире поднят до уровня глобальных. В сентябре 2015 года в рамках 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке состоялся Саммит ООН для принятия Повестки дня в области развития на период после 2015 года. Во время этой встречи лидеры 193 стран приняли 17 глобальных Целей устойчивого развития на 2016-2030 гг., одна из которых — безопасное использование земли (сохранение экосистем суши).

Деградация почв — результат антропогенного воздействия

Во всем мире вопросы экономические всегда ставятся выше экологических. Украина не исключение, у нас при обработке почв хозяйственники всегда жертвуют интересами экологии в угоду экономическим интересам. Результаты мониторинга почв свидетельствуют, что их состояние в последние десятилетия ухудшилось, и если не принять необходимые меры деградационные процессы будут продолжаться.

Так, среднегодовые потери почвы от водной и ветровой эрозии составляют 15 т/га. Это означает, что почвенный покров страны теряет ежегодно около 740 млн. тонн плодородной почвы. Именно поэтому, охрана земель в наше время стала одной из важнейших экологических проблем.

Под влиянием человеческой деятельности почва разрушается в 100-1000 раз быстрее, чем в естественных условиях. Сегодня Европейский Союз прогнозирует довольно неутешительное развитие событий по земельным ресурсам. Из официальных документов ЕС: «Повышение требований к функциям почв как в Европе, так и в мире приведет к более интенсивному землепользованию, увеличению давления на грунт и его деградации. Ситуацию осложняет использование земель для урбанизации и инфраструктуры. Соревнования за земельные и водные ресурсы создают серьезные риски геополитической нестабильности».

В Послании комиссии ЕС «К тематической стратегии защиты почв» определены 8 главных угроз деградации почв: эрозия, количественное и качественное уменьшение органического вещества (гумуса), загрязнение, засоление, уплотнение, оползни и наводнения, потеря биологического разнообразия, накрытие почвы. Кроме двух последних, все виды деградации почв распространены на территории Украины.

Проблемы земельных ресурсов Украины

В структуре земельного фонда Украины значительную долю занимают земли, почвенный покров которых приобрел негативные свойства (смытость, дефльованость, засоленность, солонцеватость, переувлажненность и т.д.). Причинами этого является долговременная экологически необоснованная интенсивная эксплуатация земельных ресурсов, чрезмерная распашка почвенного покрова, нарушение равновесия круговоротов химических элементов в агро экосистемах.

Информация о состоянии плодородия почв Украины формируется путем мониторинга почв, главной составляющей которого сегодня является обследование сельскохозяйственных угодий, которое проводит уполномоченное Минагрополитики государственное учреждение «Институт охраны почв Украины» (ГУ «Держґрунтохорона»). Обследования проводятся циклически каждые 5 лет. Например, по данным наблюдений в 2014 г. наиболее загрязненными оказались почвы Запорожья, Кривого Рога, Ужгорода. Что касается загрязняющих веществ, то по всей территории Украины почвы наиболее загрязнены свинцом и цинком, меньше — марганцем, медью, кадмием и никелем.

Украина имеет едва ли не самый высокий уровень распаханности земель (53,9%) среди стран Западной Европы, который превышает все разумные пределы. Так, во Франции и Германии уровень распаханности земель составляет около 33%, в Испании и Нидерландах около 24%. Кроме того, в этих странах охрана земель находится на более высоком уровне.

Территория Украины характеризуется чрезвычайно высоким показателем сельскохозяйственной освоенности (70,8%), что значительно превышает экологически обоснованные пределы. Кроме того, в стране сложился высокий уровень освоения жизненного пространства: в хозяйственное использование привлечено около 65% территории, где только 21,2 млн. га (35,2%) эколого стабилизирующих угодий.

Как следствие, неэффективное использование одного из самых ценных природных ресурсов — земли, которая согласно статье 14 Конституции Украины «является основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства». Такое конституционное положение является основанием для правовой охраны земли как основного элемента окружающей природной среды. Поэтому охрана земель должна быть приоритетным направлением политики государства, в частности агарарной политики.

Охрана земель как функция государства

Нормативно-правовое обеспечение охраны земель в Украине определяется положениями Конституции Украины, Земельного кодекса Украины, Законов Украины «Об охране земель», «Об охране окружающей природной среды», «О государственном контроле за использованием и охраной земель», «О землеустройстве» и др.

Обобщенные требования к охране земель закреплены в главе 26 Земельного кодекса Украины (далее — ЗКУ), которая отражает задачи, содержание и порядок охраны земель, и Законе Украины «Об охране земель» (далее — Законе).

Законодательное определение понятия охраны земель находим в ст.162 ЗКУ: «Охрана земель — это система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование земель, предотвращение необоснованного изъятия земель сельскохозяйственного назначения, защиту от вредного антропогенного воздействия, воспроизводство и повышение плодородия почв, повышение продуктивности земель лесного фонда, обеспечение особого режима использования земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения».

Аналогичное определение, за исключением незначительных редакционных различий, содержится и в ст.1 Закона. Основной задачей охраны земель является обеспечение сохранения и воспроизводства земельных ресурсов, экологической ценности природных и приобретенных качеств земель.

Охрана земель включает:

• обоснование и обеспечение достижения рационального землепользования;
• защита сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников от необоснованного их изъятия для других нужд;
• защита земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами и от других неблагоприятных природных и техногенных процессов;
• сохранение природных водноболотних угодий;
• предупреждение ухудшения эстетического состояния и экологической роли антропогенных ландшафтов;
• консервацию деградированных и малопродуктивных сельскохозяйственных угодий.

К сожалению, в большинстве правовые положения указанных составляющих охраны земель не реализуются. Причины тому разные — коррумпированность системы, незаинтересованность контролирующих органов, отсутствие четкой правовой базы, недостаточная методическая подготовка, недооценка значения экологических и экономических факторов. Отдельно можно выделить отсутствие документации по землеустройству, которой определяются ограничения (обременения) в использовании земель, мероприятия по их охране и улучшению, обязательные для владельцев земельных участков и землепользователей.

Неэффективность государственного контроля

Земельный кодекс Украины и Закон Украины «Об охране земель» разделяют контроль за использованием и охраной земель в Украине на государственный, самоуправляемый и общественный. Выделение этих видов осуществляется по субъекту осуществления контроля. Не умаляя роли самоуправляемого и общественного контроля, большее значение имеет государственный земельный контроль. Он является механизмом внедрения земельной политики в жизнь, механизмом испытания действующих законов и средством выявления и исправления ошибок, которые мешают достижению управленческих целей.

Главным субъектом государственного контроля, которым практически осуществляется охрана земель и почв в Украине, есть специальный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов в сфере государственного контроля за использованием и охраной земель — Государственная служба Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра (в народе до сих пор — Госземагенство). Именно этот орган организует земельные торги, отвечает за ведение Государственного земельного кадастра. Так, с начала 2016 года по заявлениям граждан было зарегистрировано 772 167 земельных участков и выдано 1006514 выдержек из кадастровой системы на земельный участок.

Здесь сразу же возникает проблема, ведь несмотря на наличие у Госземагентства достаточных полномочий, на практике существует невозможность в полной мере применять законные требования к правонарушителям и осуществлять контроль за исполнением законов.

Эффективность управленческих решений, связанных с использованием земли, определяется уровнем законодательного обеспечения. Но ни Конституция, ни ЗКУ не могут с должной детализацией учесть весь спектр правовых норм рационального использования и охраны земель. Эти правовые акты служат лишь базой, на основании которой формируется целостный массив законодательства, что оказывает свое влияние на принятие управленческих решений в области землепользования.

Основными недостатками нормативно-правового обеспечения в сфере охраны земель является возникшие правовые коллизии между земельным и природоохранным законодательством. В частности можно выделить как проблему ненадлежащее приведения положений законов «О природно-заповедном фонде Украины» и «Об экологической сети Украины» с нормами ЗК Украины и законами «О государственном земельном кадастре» и «О землеустройстве». В связи с этим существует необходимость в совершенствовании законодательного обеспечения охраны земель путем заполнения существующих пробелов в правовом регулировании указанных отношений, устранение лишних наслоений и противоречий между нормативно-правовыми актами по вопросам охраны земель, их надлежащей систематизации.

Кроме того, охрана земель напрямую зависит от того, как реализуется государственная земельная политика. Так, уже очередной раз продлен мораторий на куплю-продажу или иным способом отчуждение земельных участков сельскохозяйственного назначения. Закон, который продлил мораторий, вступил в силу 2 ноября 2016, запрет будет действовать до 1 января 2018 года. Кстати, именно этим документом Кабинету Министров Украины поручено до 1 июля 2017 разработать проект Закона об обороте земель сельхоз назначения. Будем ждать.

Курс на охрану земель

На сегодня в Украине, как и в большинстве стран мира, царит потребительский подход в землепользованию, о чем свидетельствует ухудшение качественного состояния почв Украины на протяжении последних десятилетий. Значение проблемы охраны земель возрастает, если учесть, что охрана почв является важной составной частью охраны окружающей природной среды. От состояния охраны земель во многом зависит охрана всех других объектов природы: лесов, вод, недр, животного мира, атмосферного воздуха.

Таким образом, охрана земель, обеспечение рационального землепользования, построение совершенной нормативно-правовой базы — вопросы, которые в условиях ухудшения экологической ситуации в Украине возникают как никогда остро. Украина обладает значительным земельным потенциалом, который составляет 5,7% территории Европы. С 60,3 млн гектаров почти 70% составляют сельскохозяйственные угодья с высоким плодородием.

Такой потенциал может рассматриваться как мощное конкурентное преимущество, однако его практическая реализация требует внедрения эффективной модели земельных отношений. Улучшение состояния почв открывает значительные резервы увеличения объемов производства сельхоз продукции, становится предпосылкой создания эффективного рынка сельскохозяйственных земель в Украине.