ОХОРОНА ЗЕМЕЛЬ ЯК СТРАТЕГІЧНА ЦІЛЬ
Аналітичне видання «ЮРИСТ & ЗАКОН»
№43 (389) від 24.11.2016 року
Рубрика «Компетентна думка»
Охорона земель та боротьба з їх деградацією – проблеми, які сьогодні у всьому світі піднято до рівня глобальних. У вересні 2015 року в рамках 70-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН у Нью-Йорку відбувся Саміт ООН для прийняття Порядку денного в галузі розвитку на період після 2015 року. Під час цієї зустрічі лідери 193 країн ухвалили 17 глобальних Цілей сталого розвитку на 2016-2030 рр., одна з яких – безпечне використання землі (збереження екосистем суші).
Деградація ґрунтів – результат антропогенного впливу
В усьому світі питання економічні завжди ставляться вище екологічних. Україна не виключення, у нас при обробці ґрунтів господарники повсякчас жертвують інтересами екології в угоду економічним інтересам. Результати моніторингу ґрунтів свідчать, що їхній стан в останні десятиліття погіршився, і якщо не вживати необхідних заходів деградаційні процеси будуть продовжуватися.
Так, середньорічні втрати ґрунту від водної та вітрової ерозії складають 15 т/га. Це означає, що ґрунтовий покрив країни втрачає щороку біля 740 млн. тонн родючого ґрунту. Саме тому, охорона земель у наш час стала однією з найважливіших екологічних проблем.
Під впливом людської діяльності ґрунт руйнується у 100–1000 разів швидше, ніж у природних умовах. Нині Європейський Союз прогнозує доволі невтішний розвиток подій щодо земельних ресурсів. Із офіційних документів ЄС: «Підвищення вимог до функцій ґрунтів як у Європі, так і в світі призведе до більш інтенсивного землекористування, збільшення тиску на ґрунт і його деградацію. Ситуацію ускладнює використання земель для урбанізації та інфраструктури. Змагання за земельні і водні ресурси створюють серйозні ризики геополітичної нестабільності».
У Посланні комісії ЄС «До тематичної стратегії захисту ґрунтів» визначено 8 головних загроз деградації ґрунтів: ерозія, кількісне і якісне зменшення органічної речовини (гумусу), забруднення, засолення, ущільнення, зсуви та повені, втрата біологічного різноманіття, накриття ґрунту. Крім двох останніх, всі види деградації ґрунтів поширені на території України.
Проблеми земельних ресурсів України
У структурі земельного фонду України значну частку займають землі, ґрунтовий покрив яких набув негативних властивостей (змитість, дефльованість, засоленість, солонцюватість, перезволоженість тощо). Причинами цього є довготривала екологічно необґрунтована інтенсивна експлуатація земельних ресурсів, надмірна розораність ґрунтового покриву, порушення рівноваги кругообігів хімічних елементів в агро екосистемах.
Інформація про стан родючості ґрунтів України формується шляхом моніторингу ґрунтів, головною складовою якого на сьогодні є обстеження сільськогосподарських угідь, яке проводить уповноважена Мінагрополітики державна установа «Інститут охорони ґрунтів України» (ДУ «Держґрунтохорона»). Обстеження проводяться циклічно кожні 5 років. Наприклад, за даними спостережень у 2014 р найбільш забрудненими виявились ґрунти Запоріжжя, Кривого Рогу, Ужгорода. Щодо забруднюючих речовин, то по всій території України ґрунти найбільш забруднені свинцем, цинком, менше – манганом, міддю, кадмієм і нікелем.
Україна має чи не найвищий рівень розораності земель (53,9%) серед країн Західної Європи, що перевищує всі розумні межі. Так, у Франції і Німеччині рівень розораності земель становить біля 33 %, в Іспанії та Нідерландах біля 24 %. Крім того, у цих країнах охорона земель перебуває на більш високому рівні.
Територія України характеризується надзвичайно високим показником сільськогосподарської освоєності (70,8%), що значно перевищує екологічно обґрунтовані межі. Крім того, в країні склався високий рівень освоєння життєвого простору: до господарського використання залучено біля 65 % території, де тільки 21,2 млн. га (35,2%) еколого стабілізуючих угідь.
Як наслідок, неефективне використання одного з найцінніших природних ресурсів – землі, яка згідно зі статтею 14 Конституції України «є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави». Таке конституційне положення є підставою для правової охорони землі як основного елемента навколишнього природного середовища. Тому охорона земель повинна бути пріоритетним напрямком політики держави, зокрема агарарної політики.
Охорона земель як функція держави
Нормативно-правове забезпечення охорони земель в Україні визначається положеннями Конституції України, Земельного кодексу України, Законів України «Про охорону земель», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про землеустрій» тощо.
Узагальнені вимоги до охорони земель закріплені у главі 26 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ), яка відображає завдання, зміст і порядок охорони земель, та Законі України «Про охорону земель» (далі – Законі).
Законодавче визначення поняття охорони земель знаходимо у ст.162 Земельного кодексу України: «Охорона земель – це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення».
Аналогічне визначення, за винятком незначних редакційних відмінностей, міститься й у ст.1 Закону. Основним завданням охорони земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель.
Охорона земель включає:
• обґрунтування та забезпечення досягнення раціонального землекористування;
• захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб;
• захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;
• збереження природних водноболотних угідь;
• попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів;
• консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь.
На жаль, у своїй більшості правові положення вказаних складових охорони земель не реалізуються. Причини тому різні – корумпованість системи, незацікавленість контролюючих органів, відсутність чіткої правової бази, недостатня методична підготовка, недооцінка значення екологічних та економічних чинників. Окремо можна виділити відсутність документації із землеустрою, якою визначаються обмеження (обтяження) у використанні земель, заходи щодо їх охорони та поліпшення, обов’язкові для власників земельних ділянок та землекористувачів.
Неефективність державного контролю
Земельний кодекс України та Закон України «Про охорону земель» поділяють контроль за використанням і охороною земель в Україні на державний, самоврядний і громадський. Виділення цих видів здійснюється за суб’єктом здійснення контролю. Не применшуючи ролі самоврядного та громадського контролю, найбільше важить державний земельний контроль. Він є механізмом впровадження земельної політики в життя, механізмом випробування чинних законів та засобом виявлення і виправлення помилок, які заважають досягненню управлінських цілей.
Головним суб’єктом державного контролю, яким практично здійснюється охорона земель і ґрунтів в Україні, є спеціальний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням і охороною земель – Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (в народі досі – Держземагенство). Саме цей орган організовує земельні торги, відповідає за ведення Державного земельного кадастру. Так, з початку 2016 року за заявами громадян було зареєстровано 772 167 земельних ділянок та видано 1 006 514 витягів з кадастрової системи про земельну ділянку.
Тут одразу ж виникає проблема, адже незважаючи на наявність у Держземагенства достатніх повноважень, на практиці існує неможливість в повній мірі застосовувати законні вимоги до правопорушників і здійснювати контроль за виконанням законів.
Ефективність управлінських рішень, пов’язаних з використанням землі, визначається рівнем законодавчого забезпечення. Але ні Конституція, ні ЗК України не можуть з належною деталізацією врахувати весь спектр правових норм раціонального використання та охорони земель. Ці правові акти слугують лише базою, на підставі якої формується цілісний масив законодавств, що справляє свій вплив на прийняття управлінських рішень у галузі землекористування.
Основними недоліками нормативно-правового забезпечення у сфері охорони земель є виниклі правові колізії між земельним та природоохоронним законодавством. Зокрема можна виділити як проблему неналежне приведення положень законів «Про природно-заповідний фонд України» та «Про екологічну мережу України» до норм ЗК України і законів «Про державний земельний кадастр» та «Про землеустрій». У зв’язку з цим існує потреба у вдосконаленні законодавчого забезпечення охорони земель шляхом заповнення існуючих прогалин у правовому регулюванні зазначених відносин, позбавленні зайвих нашарувань і суперечностей між нормативно-правовими актами з питань охорони земель, їх належної систематизації.
Крім того, охорона земель напряму залежить від того, як реалізується державна земельна політика. Так, вже черговий раз продовжено мораторій на купівлю-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Закон, що продовжив мораторій набув чинності 2 листопада 2016 року, заборона діятиме до 1 січня 2018 року. До речі, саме цим документом Кабінету Міністрів України доручили до 1 липня 2017 року розробити проект Закону про обіг земель с/г призначення. Чекатимемо.
Курс на охорону земель
На сьогодні в Україні, як і більшості країн світу, панує споживацький підхід у землекористуванні, про що свідчить погіршення якісного стану ґрунтів України впродовж останніх десятиліть. Значення проблеми охорони земель зростає, якщо врахувати, що охорона ґрунтів є важливою складовою частиною охорони навколишнього природного середовища. Від стану охорони земель багато в чому залежить охорона всіх інших об’єктів природи: лісів, вод, надр, тваринного світу, атмосферного повітря.
Таким чином, охорона земель, забезпечення раціонального землекористування, побудови досконалої нормативно-правової бази в умовах погіршення екологічної ситуації в Україні постають як ніколи гостро. Україна володіє значним земельним потенціалом, який становить 5,7 % території Європи. Із 60,3 млн гектарів майже 70 % становлять сільськогосподарські угіддя з високою родючістю.
Такий потенціал може розглядатися як потужна конкурентна перевага, проте його практична реалізація вимагає впровадження ефективної моделі земельних відносин. Поліпшення стану ґрунтів відкриває значні резерви збільшення обсягів виробництва с/г продукції, стає передумовою створення ефективного ринку сільськогосподарських земель в Україні.